《国策纲领》是日本1936年制定的夺取亚大地区霸权的纲领性文件，二?二六事件后，日本形成军部法西斯独裁体制，制定的加紧对外扩大侵略政策，1936年8月7日，由广田弘毅内阁为首的五相会议制定。
规定日本当前的根本国策为：“在于外交和国防互相配合，一方面确保帝国在东亚大陆的地位，另一方面向南方海洋发展”。
排除列强在东亚的霸权，强调扩充国防军备，陆军以对抗苏联为目标，海军则对抗美国“确保西太平洋制海权”；
国内实行统一舆论，“健全国民思想”，发展“执行国策所必需的产业与贸易”，加速重要资源的自给自足。这是日本首次把以美英为敌的南进政策，同以苏联为敌的北进政策，正式定为基本战略方针。
在日本关东军的操纵下，在化德成立了傀儡政权——蒙古军政府。
一个月后，由日军供给军费、武器，在各机关、军队中配备了由日本人充任的顾问、指导官、教官。
伪蒙古军共编成2个军、9个师，总人数在1万人以上。第1军军长李守信，辖第1、第2、第3、第4师和炮兵团等，驻张北地区；第2军军长由德王兼任，辖第5、第6、第7、第8师和炮兵团等，驻化德。第9师为警卫师。
原在绥西五原、临河一带活动的土匪头子王英也纠集了绥远一带的土匪游杂部队，拼凑成立了“大汉义军”，以王英为总司令，下辖4个旅，总人数达6000人以上，驻尚义、商都。
同年十月，关东军制定了侵绥计划。
关东军参谋田中隆吉接任驻化德特务机关长，直接指挥伪军行动。
11月5日，田中隆吉召集德王、李守信、王英等布置攻绥计划。决定兵分三路：李守信第1军部署于绥东兴和一带为左翼；
德王第2军部署于绥北土木尔台以北地带，并以伪蒙军第7师进驻百灵庙（今达尔罕茂明安联合旗）为右翼；
以王英军为主力，进攻红格尔图和土城子。
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